欧美成功的污染防治最佳可行技术管理政策是其污染控制战略转变的重要成果。20 世纪 90 年代以来，欧盟、美国分别建立了以最佳可行技术为基础，制定企业污染物排放标准、颁发排污许可证的技术管理、推广机制，在提升企业污染控制水平、改善环境质量方面起到了重要的作用。

制定“污染防治最佳可行技术指南”（以下简称“指南”）是我国环境技术管理体系建设的重点任务，旨在立足工业生产的全过程，引导企业研发、应用污染物产生水平低的先进技术，减少资源、能源、有毒有害原料的使用量，充分发挥先进技术前端减排的重要作用，同时为我国环境标准制（修）定、环境执法和监督提供坚实的技术保证。但从2007年至今，我国仅发布“指南”17 项，进展缓慢，且应用范围窄、发挥的作用有限。借鉴欧美发达国家的成功经验，分析我国污染防治最佳可行技术管理制度存在的问题，并提出完善对策，对我国做好污染综合防治与控制工作具有重要的现实意义。

欧盟主要针对不同行业发布最佳可行技术文件。依据欧盟《污染综合防治指令》( IED, Directive 2010/75 on industrimatchal emissions）：欧盟国家必须对从事指令中所列工业活动颁发运行许可证，并规定许可证必须考虑装置的技术特征、地理位置和当地的环境条件，提出基于最佳可行技术的排放限值；必须设置采用最佳可行技术、有效利用能源的条款，避免造成环境污染和污染事故、减少废物产生；企业生产装置应在“最佳可行技术”提出的参数范围内运行。

美国污染防治最佳技术分为最佳可行控制技术（BPT）、最佳常规污染物控制技术（BCT）、最佳经济可行技术（BAT）和现有最佳示范技术（BADT）4 类，依托《清洁水法》实施，其中规定：对污染源排放实施技术强制，即：按照污染物种类（常规污染物、毒性污染物）和污染源类型（现有排放源、新排放源）分别执行不同技术基准的污染物排放标准。

欧美污染防治最佳可行技术管理制度主要有以下特点。

1.1坚实的法律基础

明确的法律地位从根本上保证了欧美环境技术管理制度的效力和权威性，有力地推动了最佳可行技术的筛选、认定、推广及应用。欧盟 IED 指令（原IPPC 指令）属于欧盟二级法律，相当于环境保护的基本法，对所有成员国具有法律约束力，欧盟成员国需根据指令中的目标和要求在规定的期限内将其转化为本国的法律，以执行该指令的要求；美国《清洁水法》是强制执行的法律文件，由联邦环保局制定，国会通过后发布。

1.2完善的实施机制

欧盟和美国都建立了基于最佳可行技术确定污染物排放限值的制度，直接规范企业的排污行为。通过污染物排放标准将 BAT 嵌入到许可证的管理中， 主管机关根据公布 BREFs 中的 BAT 结论制定许可证条件，包括污染物的排放限值、相关技术参数或者技术措施、保护土壤和地下水要求以及监测要求，并要求定期向主管机构提供相应的监测结果。

1.3科学的技术筛选方法

欧盟基于生命周期理论，制定了《污染综合防治技术经济效益与跨介质影响评估参考文件》，作为最佳可行技术筛选的标准化方法。美国基于“费用-效益分析法”，综合考虑技术的成熟性、可靠性和经济性， 对污染防治最佳技术进行筛选、分类，保证了技术的可靠性。

1.4丰富的技术信息

欧美环境技术文件的制定均基于广泛的企业调研，并规定了标准技术信息调研内容。关于技术能耗水平、排污水平以及经济性等关键数据，强调采用实测值，确保数据的可比性。根据不同技术能源物料消耗水平、污染物产排数据、经济效益分析的结果，给出基于最佳可行技术的污染物排放水平建议，对环境管理部门和企业而言，都具有很强的实用性。

2.1我国最佳可行技术发展现状

我国自 20 世纪 90 年代初，着手开展环境技术管理工作，经历了早期的探索阶段，2006 年，原国家环保总局发布了《关于增强科技创新能力的若干意见》， 首次提出了筛选污染控制最佳可行技术，并发布相关技术指南的工作要求，据此，2007 年原国家环保总局发布了《国家环境技术管理体系建设规划》（下文简称“规划”），并提出环境技术指导文件的框架体系（图1)。

“规划”首次对我国“污染防治最佳可行技术”进行了界定：是为实现节能减排和环境保护目标，按行业或重点污染源对污染防治全过程所应采用的技术、经济可行的清洁生产技术、达标排放污染控制技术等。目前，我国最佳可行技术以环境标准的形式发布， 从属于环境规范类标准。

2.2中国最佳可行技术管理存在的问题

（1）缺乏顶层设计，法律基础薄弱。我国目前环境保护有关的法律法规中对“环境技术”的描述总体比较原则、具体要求少，缺乏推动污染防治最佳可行技术实施的法律保障。2015 年新修订实施的《中华人民共和国环境保护法》中规定：国家采取有利于保护和改善环境的技术政策，支持环境保护科学技术研究、开发和应用，并根据技术条件等要素，制定污染物排放标准。同时，要求企业优先使用清洁能源，采用资源利用率高、污染物排放量少的工艺、设备以及废弃物综合利用技术和污染物无害化处理技术，减少污染物的产生。《国家环境技术管理体系建设规划》提出到2010 年制定火电、钢铁等重点行业的 40 多项污染防治最佳可行技术导则，远期目标再制定发布污染防治最佳可行技术导则 100 多项，但到目前（2015 年）仅完成 17 项，与规划目标相去甚远，这与缺少足够的法律支撑有很大的关系。

（2）配套制度不完善，缺乏有效的实施机制。我国的环境技术管理体系呈现“碎片化”管理的特征，最佳可行技术管理文件在环境管理体系中孤立存在，没有实施的着力点。根据“规划”，最佳可行技术文件应该为标准制定、环境影响评价、排污许可证等环境管理制度提供技术支持，但在我国，污染物排放标准的制定通常是调查行业排放的水平，根据当前的污染控制目标，选择“可行”的技术作为排放限值制定的依据， 提高落后企业的污染控制水平，而非用“最佳”技术， 提升整个行业的污染控制水平；《环境影响评价法》和相关环境影响评价导则、以及现行排污许可证管理办法，也都没有引用最佳可行技术指南的要求。

（3）缺少科学、标准的评估和筛选方法指导技术文件编制。为指导最佳可行技术筛选，原国家环保总局制定了《国家环境保护技术评价与示范管理办法》， 规定了技术评价的对象、机构和人员要求等，但没有发布技术方法。“规划”提出构建以“费用-效益”分析为主的技术筛选方法，但目前依旧采用专家打分法， 难以保证评审结果科学、客观，导致筛选确定的最佳可行技术鱼目混珠，很多是行业通用的一般技术。同时，目前参选技术的指标一般是由技术研发单位自行申报，理论数据、实验数据、中试数据和实测数据混杂在一起，科学性大打折扣。

（4）技术文件信息不充分，难以发挥技术支撑作用。就目前发布的“指南”内容而言，最显著的问题是缺少定量分析。目前发布的最佳可行技术指南文件 技术基本原理和特点介绍的多，技术、环境、经济实际数据介绍的少，无法进行横向定量的对比，也未提供技术应用情况，难以为环境管理工作和企业技术选择提供依据。

3.1夯实污染防治最佳可行技术的法律基础

确定污染防治最佳可行技术的法律地位是充分发挥其技术支撑作用的前提。环境影响评价、总量控制、清洁生产、排污许可证等环境管理手段，在《环境保护法》中都有明确的规定，并有专门的单行法或部门规章指导实施。尽管我国《环境保护法》和其他环境保护单行法都充分肯定了环境技术在环境保护中的重要作用，但针对污染防治技术，除了鼓励性质的宏观描述，仅提出了“落后工艺、设备和产品淘汰制度”，没有针对最佳可行技术具体规定，直接导致了环境技术管理制度实施进程缓慢的局面。因此，制（修）订相关的法律法规应将污染防治最佳技术管理纳入，并提出明确要求。

3.2构建与相关环境管理制度的联动机制

最佳可行技术指南是提升环境管理水平的重要工具。污染物排放标准制定、环境影响评价、清洁生产审核等环境管理手段，均需要了解行业整体工艺技术水平、污染物产排情况，从而分析建设项目生产工艺的先进性、可靠性。基于最佳可行技术提出不同行业、不同类型污染物排放标准限值，比较不同生产工艺环境影响程度，判定企业清洁生产水平，并以此作为颁发企业排污许可证的依据，可以形成企业积极采取措施开展技术升级改造的局面，使污染防治工作变被动为主动。

3.3建立标准化的技术评估方法

科学、客观、公正的标准化技术筛选方法是提升最佳可行技术公信力的重要保证。一方面，制定、发布权威的技术筛选规范。统一技术指标的获取方法，提高数据的可靠性、可信性和可比性；改变目前以专家评议为主的技术筛选模式，制定科学、有效的技术筛选方法，通过科学的数据对比，筛选最佳可行技术；另一方面，提升最佳可行技术的筛选标准，改变现有最佳可行技术指南中非淘汰技术即为“最佳”技术的局面，体现前瞻性的特点，使最佳可行技术名副其实。

3.4提高技术文件的实用性

做到科学性和实用性的统一，发挥最佳可行技术文件服务生产和环境管理的双重作用。技术文件编制单位应广泛开展技术调研，通过准确的实测数据来反映技术的环境效益和经济效益，对技术进行详细的定量描述。突出技术的筛选过程，明确区分行业一般生产技术和最佳可行技术。结合案例分析，分析最佳可行技术的应用情况，推动技术的推广。